Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации в составе:
председательствующего Манохиной Г.В.,
членов коллегии Ксенофонтовой Н.А., Нефедова О.Н.,
при секретаре Г.,
с участием прокурора Власовой Т.А.
рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Т. о признании недействующими пункта 4.14 свода правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям", утвержденного и введенного в действие с 29 июля 2013 г. приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 24 апреля 2013 г. N 288, пункта 79 Правил противопожарного режима в Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 25 апреля 2012 г. N 390,
по апелляционной жалобе Т. на решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. по делу N АКПИ20-262, которым в удовлетворении административного искового заявления отказано.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Манохиной Г.В., объяснения представителя административного истца - адвоката Долговой С.М., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения против доводов апелляционной жалобы представителя Правительства Российской Федерации и Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий П., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Власовой Т.А., полагавшей апелляционную жалобу необоснованной, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
установила:
Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий приказом от 24 апреля 2013 г. N 288 утвердило свод правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям" (далее - Свод правил).
Согласно пункту 4.14 Свода правил противопожарные расстояния от границ застройки городских поселений до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) должны быть не менее 50 м, а от границ застройки городских и сельских поселений с одно-, двухэтажной индивидуальной застройкой, а также от домов и хозяйственных построек на территории садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) - не менее 30 м.
Правительством Российской Федерации постановлением от 25 апреля 2012 г. N 390 утверждены Правила противопожарного режима в Российской Федерации (далее - Правила) (действуют в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 23 апреля 2020 г. N 569).
Нормативный правовой акт официально опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации 7 мая 2012 г., N 19, ст. 2415.
В соответствии с пунктом 79 Правил запрещается использовать территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков), мест разработки или открытого залегания торфа под строительство различных сооружений и подсобных строений, а также для складирования горючих материалов, мусора, отходов древесных, строительных и других горючих материалов.
Т. обратился в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пункта 4.14 Свода правил и пункта 79 Правил. В обоснование заявленного иска указал, что оспариваемые положения Свода правил и Правил не соответствуют пункту 1 статьи 11.2, подпункту 3 пункта 16 статьи 11.10, подпункту 3 пункта 1 статьи 39.28, статьям 39.15 и 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 4 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 123-ФЗ), статье 161 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", вызывают неоднозначное толкование и не соответствуют общеправовому принципу правовой определенности. Полагает, что оспариваемые нормы этих актов фактически установили запрет на образование земельных участков путем перераспределения земель и (или) земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и земельных участков, находящихся в собственности граждан и предназначенных для ведения личного подсобного хозяйства, огородничества, садоводства, в случае если образуемый земельный участок расположен в пределах 30- и 50-метровой защитной противопожарной зоны от границы лесов Самарского лесопарка, и нарушают его права на получение в собственность за плату земельного участка для использования под садоводство.
Нарушение своего права усматривает в том, что распоряжением Департамента градостроительства г. Самары ему (Т.) отказано в заключении соглашения о перераспределении земельного участка, находящегося в его собственности, и смежного земельного участка, находящегося в государственной собственности, в связи с тем, что образуемый земельный участок частично расположен в пределах 30- и 50-метровой защитной противопожарной зоны от границы лесов Самарского лесопарка в нарушение пункта 4.14 Свода правил и пункта 79 Правил, устанавливающих запрет на использование территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков).
Правительство Российской Федерации поручило представлять свои интересы в Верховном Суде Российской Федерации Министерству Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее также - МЧС России).
В суде первой инстанции представитель Правительства Российской Федерации и МЧС России иск не признал, указав, что оспариваемые нормативные правовые акты изданы в пределах полномочий Правительства Российской Федерации и МЧС России, соответствуют действующему законодательству, права и охраняемые законом интересы административного истца не нарушают.
Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России), привлеченное к участию в деле в качестве заинтересованного лица, в письменном отзыве на административное исковое заявление указало, что оспариваемые Правила и Свод правил не являются нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, подлежащими государственной регистрации в Минюсте России.
Решением Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. в удовлетворении административного искового заявления Т. отказано.
В апелляционной жалобе административный истец, не согласившись с вынесенным решением суда первой инстанции и полагая его незаконным и необоснованным, в связи с нарушением судом первой инстанции норм материального и процессуального права, просит данное решение отменить и вынести новое решение об удовлетворении административного искового заявления. Полагает, что судом не дана правовая оценка его доводам: о неопределенности оспариваемых норм и понятия "граница застройки городских и сельских поселений"; о нарушении оспариваемыми положениями, примененными к нему по конкретному гражданскому делу, прав, свобод и законных интересов.
Минюст России в суд апелляционной инстанции не явился, в отзыве на апелляционную жалобу поддержал свою правовую позицию по данному делу, изложенную в суде первой инстанции, просил рассмотреть жалобу без участия представителя министерства.
Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации оснований для ее удовлетворения не находит.
Согласно пункту 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для признания нормативного правового акта не действующим полностью или в части является его несоответствие иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Разрешая данное административное дело, суд обоснованно исходил из того, что по настоящему делу такое основание отсутствует.
Отказывая Т. в удовлетворении административного искового заявления об оспаривании пункта 79 Правил, суд пришел к правильному выводу о том, что названный нормативный правовой акт утвержден Правительством Российской Федерации в целях реализации полномочий, предусмотренных статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" и статей 16 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон N 69-ФЗ), официально опубликован в установленном законом порядке, а оспариваемые его положения не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
В силу статьи 1 Федерального закона N 69-ФЗ противопожарный режим - это совокупность требований пожарной безопасности, определяющих правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, земельных участков, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты (статья 1).
Федеральным законом N 123-ФЗ, закрепляющим основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, производственным объектам, пожарно-технической продукции и продукции общего назначения, в статье 2 определено, что противопожарный разрыв (противопожарное расстояние) - это нормированное расстояние между зданиями, строениями, устанавливаемое для предотвращения распространения пожара.
В соответствии с частью 2 статьи 69 названного закона противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара: от лесных насаждений в лесничествах (лесопарках) до зданий и сооружений, расположенных вне территорий лесничеств (лесопарков), на территориях лесничеств (лесопарков); от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.
Во исполнение указанных законоположений Правительство Российской Федерации утвердило Правила, устанавливающие требования пожарной безопасности, устанавливающие правила поведения людей, порядок организации производства и (или) содержания территорий, зданий, сооружений, помещений организаций и других объектов защиты в целях обеспечения пожарной безопасности (пункт 1). Пункт 79 этих правил запрещает использовать территории противопожарных расстояний от объектов защиты и сооружений различного назначения до лесничеств (лесопарков) для строительства различных сооружений и подсобных строений.
Оспариваемые положения пункта 79 Правил согласуются с приведенными выше нормами действующего законодательства, регулирующего отношения в области пожарной безопасности; каким-либо иным нормативным правовым актам большей юридической силы не противоречат, являются определенными и ясными, и, следовательно, прав и охраняемых законом интересов административного истца не нарушают.
Федеральный закон от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании", действовавший на день принятия Свода правил, устанавливал, что своды правил относятся к числу документов в области стандартизации, используемых на территории Российской Федерации (статья 13).
Согласно пункту 2 Правил разработки и утверждения сводов правил, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 19 ноября 2008 г. N 858 "О порядке разработки и утверждения сводов правил", разработка и утверждение сводов правил осуществляются федеральными органами исполнительной власти в пределах их полномочий.
МЧС России на время издания оспариваемого акта являлось федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (далее - чрезвычайные ситуации), обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и осуществляющим нормативное регулирование в целях предупреждения, прогнозирования и смягчения последствий чрезвычайных ситуаций и пожаров (пункт 1, подпункт 4 пункта 7 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 июля 2004 г. N 868).
С 29 сентября 2015 г. правовые основы стандартизации в Российской Федерации, в том числе функционирования национальной системы стандартизации, устанавливает Федеральный закон от 29 июня 2015 г. N 162-ФЗ "О стандартизации в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 162-ФЗ), в пункте 7 статьи 10 которого предусмотрено, что федеральные органы исполнительной власти осуществляют разработку, утверждение, изменение и отмену сводов правил в установленной сфере деятельности. Порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил устанавливается Правительством Российской Федерации (статья 22).
В целях реализации предоставленных законодателем полномочий постановлением Правительства Российской Федерации от 1 июля 2016 г. N 624 утверждены Правила разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены сводов правил (далее также - Правила разработки), предусматривающие, что разработка, утверждение, изменение и отмена сводов правил осуществляются разработчиком в установленной сфере деятельности (пункт 3). Регистрация свода правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере стандартизации (пункт 13). Федеральный орган исполнительной власти в сфере стандартизации организует опубликование, издание и распространение свода правил, включая изменения, вносимые в него, для обеспечения доступа к нему заинтересованных лиц (пункт 14).
Федеральным органом исполнительной власти в сфере стандартизации в силу пункта 1 и подпункта 5.4.7.1 пункта 5.4 Положения о Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. N 294, является Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии (далее - Росстандарт).
На основании изложенного суд первой инстанции пришел к правильному выводу о том, что Свод правил, включая последующие изменения к нему, утвержден полномочным федеральным органом исполнительной власти и введен в действие с соблюдением установленного порядка.
Федеральным законом N 162-ФЗ, регулирующим отношения в сфере стандартизации, включая отношения, возникающие при разработке (ведении), утверждении, изменении (актуализации), отмене, опубликовании и применении документов по стандартизации, определено, что свод правил - это документ по стандартизации, утвержденный федеральным органом исполнительной власти или Государственной корпорацией по атомной энергии "Росатом" и содержащий правила и общие принципы в отношении процессов в целях обеспечения соблюдения требований технических регламентов (пункт 12 статьи 2).
Разрешая данное административное дело, суд обоснованно исходил из того, что оспариваемый в части Свод правил, относящийся к числу документов стандартизации, не подпадает под действие Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" и постановления Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997 г. N 1009 "Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", положения которых не распространяются на порядок разработки, утверждения, опубликования, изменения и отмены такого технического документа.
В силу статьи 20 Федерального закона N 69-ФЗ техническое регулирование в области пожарной безопасности осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о техническом регулировании в области пожарной безопасности (абзац четвертый).
Федеральный закон N 123-ФЗ определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает требования пожарной безопасности при проектировании, строительстве и эксплуатации поселений и городских округов (раздел II), определяет требования к противопожарным расстояниям между зданиями, сооружениями и лесничествами (глава 16), которые должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений вне лесничеств до зданий и сооружений (пункт 2 части 2 статьи 69).
Часть 3 статьи 4 названного закона к нормативным документам по пожарной безопасности относит национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований Федерального закона N 123-ФЗ.
Приказом Росстандарта от 3 июня 2019 г. N 1317 утвержден Перечень документов в области стандартизации, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований Федерального закона N 123-ФЗ, в разделе 8 которого "Общие требования, связанные с противопожарной защитой" под номером 212 назван Свод правил СП 4.13130 "Системы противопожарной защиты. Ограничение распространения пожара на объектах защиты. Требования к объемно-планировочным и конструктивным решениям".
Отказывая в удовлетворении административного иска, суд обоснованно исходил из того, что установленное оспоренным пунктом 4.14 Свода правил техническое регулирование в области пожарной безопасности, предусматривающее нормированное расстояние от границ застройки городских и сельских поселений, а также домов и хозяйственных построек на территориях садовых, дачных и приусадебных земельных участков до лесных насаждений в лесничествах, направлено на обеспечение соблюдения требований пожарной безопасности, в целях предотвращения пожара, установленных Федеральным законом N 123-ФЗ, и не противоречит ему. Согласуется эта норма и с требованиями подпункта 2 пункта 2 статьи 3 Федерального закона N 162-ФЗ, в силу которого цели стандартизации достигаются путем реализации таких задач стандартизации, как повышение уровня безопасности жизни и здоровья людей, а также содействие развитию систем жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях.
Правомерным является вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемые административным истцом положения Свода правил не противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и, следовательно, не нарушают права и законные интересы административного истца. Какого-либо федерального закона или иного нормативного правового акта большей юридической силы, который устанавливал бы иной порядок правового регулирования рассматриваемых правоотношений, не имеется.
Доводы административного истца в апелляционной жалобе относительно правовой неопределенности оспариваемых правовых норм судом первой инстанции проверялись и правильно признаны несостоятельными. Положения оспариваемых предписаний не допускают какой-либо двусмысленности и неоднозначного толкования и отвечают общеправовому критерию формальной определенности. Положения о нормированном противопожарном расстоянии границ в этих правовых нормах четко и ясно сформулированы; каких-либо неясностей, приводящих к неоднозначному толкованию, в них не содержится.
Указание в апелляционной жалобе на отсутствие в оспариваемых положениях конкретизации понятия "граница застройки городских и сельских поселений", в подтверждение их незаконности, свидетельствует о том, что административный истец требует его истолкования и внесения целесообразных, с его точки зрения, дополнений в оспоренные в части акты, что не относится к ведению Верховного Суда Российской Федерации.
Ссылка в апелляционной жалобе на решение Ленинского суда г. Самары от 23 января 2020 г., которым Т. отказано в удовлетворении искового заявления об оспаривании решения Департамента градостроительства г. Самары об отказе в заключении соглашения о перераспределении земельных участков, также не может свидетельствовать о неопределенности оспоренных правовых норм и о незаконности решения суда первой инстанции, которым в порядке абстрактного нормоконтроля проверялось и было подтверждено соответствие оспоренных положений Правил и Свода правил нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.
Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 г. N 3-П, от 15 июля 1999 г. N 11-П, от 27 мая 2003 г. N 9-П, от 27 мая 2008 г. N 8-П, от 13 июля 2010 г. N 15-П и др., на которые указывает административный истец в апелляционной жалобе в обоснование заявленных требований, не опровергают выводов суда о законности оспариваемых положений Правил и Свода правил, так как они не находятся в противоречии с правовыми позициями, сформулированными Конституционным Судом Российской Федерации в указанных административным истцом актах.
В апелляционной жалобе не приведено доводов, опровергающих выводы суда о законности оспариваемых пункта 79 Правил и пункта 4.14 Свода правил, оснований считать такие выводы ошибочными у Апелляционной коллегии не имеется.
Решение суда первой инстанции вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены или изменения решения в апелляционном порядке не имеется.
Руководствуясь статьями 308 - 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Апелляционная коллегия Верховного Суда Российской Федерации
определила:
решение Верховного Суда Российской Федерации от 17 июня 2020 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Т. - без удовлетворения.
Председательствующий
Г.В.МАНОХИНА
Члены коллегии
Н.А.КСЕНОФОНТОВА
О.Н.НЕФЕДОВ