к поиску по документам
Оглавление
Большая коллегия Суда Евразийского экономического союза в составе председательствующего Председателя Суда Дронова А.А., судьи-докладчика Кайыпова М.Т., судей Ажибраимовой А.М., Айриян Э.В., Александрова Д.П., Забары А.А., Исмаилова Е.Ж., Кишкембаева А.Б., Павловой Н.В., Туняна А.Г.,
при секретаре судебного заседания Мухамет уулу Б.,
заслушав судью-докладчика, исследовав материалы дела,
руководствуясь пунктами 46, 47, 50, 68, 69, 73 - 75, 96 и 98 Статута Суда Евразийского экономического союза, статьями 14, 72, 75 и 85 Регламента Суда Евразийского экономического союза,
предоставляет консультативное заключение по заявлению Республики Беларусь в лице Министерства юстиции Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года.
1. Республика Беларусь в лице Министерства юстиции Республики Беларусь (далее - заявитель, Министерство юстиции) на основании пунктов 46 и 49 Статута Суда Евразийского экономического союза, содержащегося в приложении N 2 к Договору о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года (далее соответственно - Статут, Договор, Союз), обратилась в Суд Евразийского экономического союза (далее - Суд) с заявлением о разъяснении положений Договора.
2. Заявитель отметил, что в соответствии со статьей 86 Договора в Союзе осуществляется скоординированная (согласованная) транспортная политика, направленная на обеспечение экономической интеграции, последовательное и поэтапное формирование единого транспортного пространства на принципах конкуренции, открытости, безопасности, надежности, доступности и экологичности. Задачами такой политики являются, в частности, создание общего рынка транспортных услуг и обеспечение безопасности на транспорте. Формирование единого транспортного пространства, создание и развитие евразийских транспортных коридоров перечислены в качестве основных приоритетов скоординированной (согласованной) транспортной политики.
Согласно пункту 10 Протокола о скоординированной (согласованной) транспортной политике (приложение N 24 к Договору; далее - Приложение N 24) развитие воздушного транспорта в Союзе осуществляется в рамках проводимой скоординированной (согласованной) транспортной политики путем поэтапного формирования общего рынка услуг воздушного транспорта. Пунктом 11 Приложения N 24 установлены принципы формирования общего рынка услуг воздушного транспорта.
Заявитель отмечает, что положениями раздела XXI "Транспорт" Договора и Приложения N 24 не регулируются вопросы допуска (отзыва) разрешений на полеты воздушных судов при продаже услуг по перевозке пассажиров, почты, груза и багажа. При этом государства - члены Союза обеспечивают недискриминационный доступ авиационных компаний государств-членов к авиационной инфраструктуре.
На основании пункта 3 статьи 65 Договора транспортные услуги регулируются положениями раздела XXI "Транспорт" Договора. При этом положения раздела XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" Договора действуют в части, не противоречащей разделу XXI "Транспорт" Договора. Согласно пункту 1 статьи 66 Договора государства - члены Союза не будут вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами, учреждения и деятельности лиц других государств - членов Союза по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора.
В соответствии с пунктом 3 Приложения N 24 его реализация осуществляется с учетом обязательств государств-членов, принятых в рамках международных договоров. К таким международным договорам, в частности, относится Конвенция о международной гражданской авиации от 7 декабря 1944 года (далее - Чикагская конвенция).
Статья 4 Чикагской конвенции устанавливает, что каждое Договаривающееся государство соглашается не использовать гражданскую авиацию в каких-либо целях, несовместимых с целями Конвенции. Согласно статье 11 Чикагской конвенции при условии соблюдения положений Конвенции законы и правила Договаривающегося государства, касающиеся допуска на его территорию или убытия с его территории воздушных судов, занятых в международной аэронавигации, либо эксплуатации и навигации таких воздушных судов во время их пребывания в пределах его территории, применяются к воздушным судам всех Договаривающихся государств без различия их национальности и соблюдаются такими воздушными судами при прибытии, убытии или во время пребывания в пределах территории этого государства.
Уважение общепризнанных принципов международного права является принципом работы Союза, к которым относится в том числе принцип обязательного и добросовестного исполнения обязательств (pacta sunt servanda), который влечет верховенство международных обязательств над национальным законодательством. Заявитель полагает, что суверенитет над своим воздушным пространством не означает, что государство может принимать абсолютно любые меры произвольным образом. Такие меры должны находиться в рамках международного воздушного права, соответствовать целям, в том числе Чикагской конвенции.
По мнению заявителя, незавершенность формирования общего рынка Союза в сфере услуг воздушного транспорта не означает отсутствие обязательств в рамках скоординированной (согласованной) транспортной политики, при которой формирование единого рынка транспортных услуг является основным приоритетом. Более того, такая ситуация усиливает значение целей и принципов Союза, роль международной организации в рамках проведения скоординированной (согласованной) транспортной политики.
3. Министерство юстиции просит предоставить разъяснение по следующим вопросам:
1) применяются ли нормы раздела XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" Договора к услугам воздушного транспорта, в том числе по вопросам введения запретов и ограничений деятельности отдельных хозяйствующих субъектов государств - членов Союза;
2) имеет ли Евразийская экономическая комиссия полномочия на рассмотрение вопросов, связанных с введением одним государством - членом Союза запретов (ограничений) на осуществление субъектами хозяйствования другого государства - члена Союза перевозок воздушным транспортом, и на принятие обязательного для исполнения решения по снятию таких запретов (ограничений);
3) является ли запрет авиационных властей одного государства - члена Союза на полеты самолетов определенного типа, например "Boeing", субъекта хозяйствования другого государства - члена Союза ограничением для создания общего рынка транспортных услуг на воздушном транспорте?
С учетом поставленных в обращении и дополнении к нему вопросов и доводов, приведенных в их обоснование, в рамках настоящего дела исследованию подлежат соотношение положений разделов XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" (статьи 65 - 69) и XXI "Транспорт" (статьи 86 - 87) Договора, а также регулирование правом Союза полномочий Евразийской экономической комиссии (далее - Комиссия), в том числе во взаимосвязи с регулированием создания общего рынка транспортных услуг воздушного транспорта.
4. В рамках подготовки дела к рассмотрению на основании пункта 55 Статута и в порядке статьи 75 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного Решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, были запрошены мнения государственных органов государств-членов, материалы по подготовке положений разделов XV, XXI Договора и приложений N N 16, 24 к Договору, а также позиция Комиссии как постоянно действующего регулирующего органа Союза.
Соответствующая информация и материалы, в том числе подготовительные материалы к Договору, предоставлены Суду Министерством юстиции Республики Армения, Министерством юстиции Республики Беларусь, Министерством транспорта Республики Казахстан, Министерством юстиции Кыргызской Республики, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, Евразийской экономической комиссией.
5. Согласно пункту 2 Статута целью деятельности Суда является обеспечение в соответствии с положениями Статута единообразного применения государствами-членами Договора, международных договоров в рамках Союза, международных договоров Союза с третьей стороной и решений органов Союза.
Руководствуясь пунктом 50 Статута, Большая коллегия Суда при осуществлении правосудия применяет общепризнанные принципы и нормы международного права, Договор, международные договоры в рамках Союза, решения и распоряжения органов Союза, международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы.
Принимая во внимание цели деятельности Суда, а также значение решений международных судов для формирования и действия международных правовых норм, Большая коллегия Суда также учитывает и те правовые позиции, которые были сформулированы в практике Суда ранее, на что Суд указал в пункте 5.1 решения Коллегии Суда от 23 апреля 2024 года по заявлениям Палаты профессиональных бухгалтеров Республики Казахстан и иных лиц. При этом относительно предмета разбирательства по настоящему делу следует отметить, что ранее Суд уже разъяснял отдельные положения разделов XV, XXI Договора и соотношение их между собой (консультативное заключение от 20 ноября 2017 года по заявлению Министерства транспорта и дорог Кыргызской Республики; консультативное заключение от 10 июля 2020 года по заявлению Министерства юстиции Российской Федерации).
6. Согласно статье 31 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года международный договор должен толковаться добросовестно в соответствии с обычным значением, которое следует придавать терминам договора в их контексте, а также в свете объекта и целей договора.
В соответствии с пунктом 1 статьи 1 Договора в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза.
К основным принципам функционирования Союза согласно статье 3 Договора относится в том числе обеспечение взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов государств-членов.
Статья 4 Договора в качестве одной из основных целей Союза определяет стремление к формированию единого рынка товаров, услуг, капитала и трудовых ресурсов в рамках Союза.
В соответствии со статьей 5 Договора для достижения этих целей государства-члены наделили Союз компетенцией в пределах и объемах, установленных Договором и международными договорами в рамках Союза, и обязались проводить скоординированную или согласованную политику в определенных сферах экономики в установленных пределах и объемах. В иных сферах экономики, которые прямо не указаны в Договоре, государства-члены стремятся к осуществлению такой политики в соответствии с основными принципами и целями Союза, которая способствует эффективному функционированию внутреннего рынка и укреплению экономических связей между государствами - членами Союза.
При этом государства-члены договорились создавать благоприятные условия для выполнения Союзом его функций и воздерживаться от мер, способных поставить под угрозу достижение его целей (статья 3 Договора).
С учетом изложенного Большая коллегия Суда отмечает важность толкования и применения соответствующих норм разделов XV и XXI Договора в их неразрывной взаимосвязи с принципами и нормами, закрепленными в разделе I Договора (в частности, статей 1, 3 - 6), имеющими основополагающее значение для Договора и его реализации.
7. Нормы раздела XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" Договора представляют собой юридические гарантии реализации в Союзе свободы движения услуг - одной из четырех основных свобод, для обеспечения которых, среди прочего, был учрежден Евразийский экономический союз как международная организация региональной экономической интеграции.
К сфере действия раздела XV Договора относятся и вопросы либерализации торговли услугами, содержание либерализации (статья 66), ее принципы (статья 67), а также такие составляющие либерализации, как административное сотрудничество и транспарентность (статьи 68 и 69).
В соответствии с пунктом 1 статьи 65 Договора целью раздела XV является обеспечение свободы торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций в рамках Союза в соответствии с условиями указанного раздела и Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (приложение N 16 к Договору; далее - Приложение N 16), который определяет правовые основы регулирования этих отношений в государствах-членах.
Пункт 2 статьи 65 Договора предусматривает, что положения раздела применяются к мерам государств-членов, затрагивающим поставку и получение услуг, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций. При этом в соответствии с подпунктом 11 пункта 6 Приложения N 16 в качестве "меры государства-члена" может рассматриваться как законодательство, так и любое решение, действие или бездействие органа или должностного лица этого государства-члена, которые приняты или применяются на любом уровне государственной власти, органами местного самоуправления или организациями при осуществлении ими полномочий, делегированных им такими органами. Совокупность мер государств-членов составляет содержание понятия "режим" (подпункт 18 пункта 6 Приложения N 16).
Большая коллегия Суда отмечает, что указанные в разделе XV Договора меры разнообразны не только по своей форме (акт законодательства, решение, действие или бездействие органа или должностного лица), но и по содержанию (запрет, ограничение, условие, требование).
Абзацем вторым пункта 2 статьи 65 Договора из предметной сферы действия раздела XV Договора исключены две категории правоотношений, к которым положения данного раздела не применяются: 1) государственные (муниципальные) закупки, регулируемые разделом XXII Договора; 2) поставляемые услуги и осуществляемая деятельность во исполнение функций государственной власти. Иных исключений не имеется.
Таким образом, анализ положений пункта 2 статьи 65 во взаимосвязи с пунктом 3 статьи 65 Договора позволяет сделать вывод о применении, по общему правилу, раздела XV Договора ко всем мерам государств-членов, затрагивающим торговлю услугами.
8. Пункт 3 статьи 65 раздела XV Договора предусматривает, что услуги, охватываемые разделами XVI "Регулирование финансовых рынков", XIX "Естественные монополии", XX "Энергетика" и XXI "Транспорт" Договора, регулируются положениями этих разделов соответственно. Положения раздела XV действуют в части, не противоречащей указанным разделам.
Для разрешения вопроса о действии определенных положений раздела XV Договора применительно к транспортным услугам (в том числе к услугам воздушного транспорта), составляющим предмет регулирования раздела XXI Договора, необходимо сопоставление соответствующих положений данных разделов.
9. В целях обеспечения свободы торговли услугами пункт 2 статьи 87 раздела XXI Договора закрепляет стремление государств-членов к поэтапной либерализации транспортных услуг. При этом в соответствии с пунктом 1 статьи 87 Договора положения раздела XXI Договора применяются в том числе и к воздушному транспорту с учетом положений разделов XVIII и XIX Договора, а также особенностей, предусмотренных Приложением N 24.
Пунктами 10 - 11 Приложения N 24, регулирующими отдельные вопросы воздушного транспорта, предусматривается, что развитие воздушного транспорта в Союзе осуществляется в рамках проводимой скоординированной (согласованной) транспортной политики путем поэтапного формирования общего рынка услуг воздушного транспорта и устанавливаются следующие принципы формирования этого рынка:
1) обеспечение соответствия международных договоров и актов, составляющих право Союза, нормам и принципам международного права в области гражданской авиации;
2) гармонизация законодательства государств-членов в соответствии с нормами и принципами международного права в области гражданской авиации;
3) обеспечение справедливой и добросовестной конкуренции;
4) создание условий для обновления парка воздушных судов, модернизации и развития объектов наземной инфраструктуры аэропортов в соответствии с требованиями и рекомендуемой практикой Международной организации гражданской авиации (ИКАО);
5) обеспечение безопасности полетов и авиационной безопасности;
6) обеспечение недискриминационного доступа авиационных компаний государств-членов к авиационной инфраструктуре;
7) расширение воздушных сообщений между государствами-членами.
Принимая во внимание положения пункта 1 статьи 67 Договора об осуществлении либерализации торговли услугами, в том числе с учетом международных принципов и стандартов, Большая коллегия Суда отмечает, что либерализация торговли услугами воздушного транспорта в рамках Союза согласуется с положениями, изложенными в Декларации глобальных принципов либерализации международного воздушного транспорта ИКАО от 29 марта 2003 года, согласно которой:
- цель постоянного развития механизмов регулирования заключается в создании условий, в которых международный воздушный транспорт может развиваться и расти стабильным, эффективным и экономичным образом без снижения уровня безопасности полетов и авиационной безопасности и с соблюдением социальных и трудовых стандартов (пункт 4.1);
- государствам следует в той мере, в какой это практически возможно, осуществлять либерализацию доступа к рынку международного воздушного транспорта, доступа авиаперевозчиков к международному капиталу и представлять авиаперевозчикам свободу осуществления коммерческой деятельности (пункт 4.5);
- государствам следует изучать возможность ускоренной либерализации механизмов регулирования международных авиагрузовых перевозок при условии, что будут сохранены четкие границы компетенции и контроля в сфере регулирования безопасности полетов и авиационной безопасности (пункт 4.7);
- транспарентность является важным элементом содействия экономическому росту, повышению конкурентоспособности и финансовой стабильности на внутреннем, региональном и международном уровнях и увеличивает выгоды либерализации (пункт 4.8).
10. Анализ положений раздела XV Договора в контексте с общими положениями раздела I Договора и специальными положениями раздела XXI Договора позволяет сделать вывод о том, что нормы статей 65 - 67 Договора в части либерализации торговли услугами, принятия или применения ограничений, условий затрагивают сферу услуг воздушного транспорта. Такой вывод подтверждается и Основными направлениями и этапами реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Евразийского экономического союза, утвержденными Решением Высшего Евразийского экономического совета от 26 декабря 2016 года N 19 (далее - Основные направления, Решение N 19), планами мероприятий ("дорожными картами") по реализации Основных направлений: на 2018 - 2020 годы (Решение Евразийского межправительственного совета от 14 августа 2017 года, N 2); на 2021 - 2023 годы (Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 20 августа 2021 года N 15); на 2024 - 2026 годы (Распоряжение Евразийского межправительственного совета от 1 октября 2024 года N 15).
Большая коллегия Суда отмечает, что пункт 1 статьи 66 Договора содержит обязательство государств - членов Союза не вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами, учреждения и деятельности лиц других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора.
Данное обязательство государств-членов основывается на принципе последовательности. Сущность этого принципа в соответствии с подпунктом 4 пункта 2 статьи 67 Договора заключается в том, что принятие любых мер в отношении торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций, в том числе гармонизация законодательства государств-членов и административное сотрудничество, осуществляется исходя из следующего:
- ни в одном из секторов услуг и видов деятельности недопустимо ухудшение условий взаимного доступа по сравнению с условиями, действующими на дату подписания Договора, и с условиями, закрепленными в нем;
- поэтапное сокращение ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий, предусмотренных индивидуальными национальными перечнями ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий, утверждаемых Высшим Евразийским экономическим советом, указанных в абзаце четвертом пункта 2 и пунктах 15 - 17, 23, 26, 28, 31, 33 и 35 Приложения N 16.
Таким образом, положения пункта 1 статьи 66 Договора в отношении торговли услугами гарантируют определенный базовый уровень и не допускают ухудшения условий по сравнению с режимом, действующим на дату вступления Договора в силу. Более того, раздел XV Договора определяет направленность действий государств-членов на поэтапное развитие интеграции в данной сфере (создание и обеспечение функционирования в рамках Союза единого рынка услуг в максимальном количестве секторов путем сокращения ограничений, изъятий, дополнительных требований и условий, предусмотренных индивидуальными национальными перечнями).
Сама по себе незавершенность формирования общего рынка транспортных услуг не является основанием для несоблюдения вытекающих из Договора обязательств и требований, даже если осуществление транспортных услуг не относится к единой политике, а на данном этапе является политикой скоординированной (согласованной).
Большая коллегия Суда отмечает, что положения пункта 1 статьи 66 раздела XV Договора не содержит норм, которые бы вступали в противоречие с разделом XXI Договора.
При таких обстоятельствах Большая коллегия Суда приходит к выводу о том, что на основании пункта 3 статьи 65 раздела XV Договора положения пункта 1 статьи 66 раздела XV Договора распространяются и на сферу услуг воздушного транспорта.
11. В соответствии с положениями статьи 18 Договора Комиссия является постоянно действующим регулирующим органом Союза. Статус, задачи, состав, функции, полномочия и порядок работы Комиссии определяются Положением о Евразийской экономической комиссии (приложение N 1 к Договору; далее - Положение о Комиссии).
Согласно пункту 1 Положения о Комиссии основными задачами Комиссии являются обеспечение условий функционирования и развития Союза, а также выработка предложений в сфере экономической интеграции в рамках Союза.
Пунктом 4 Положения о Комиссии предусмотрено, что Комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию международных договоров, входящих в право Союза.
Подпунктами 14 и 15 пункта 3 Положения о Комиссии установлено, что Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза, в том числе в сферах взаимной торговли услугами, транспорта и перевозок.
В пределах своих полномочий Комиссия принимает решения, имеющие нормативно-правовой характер и обязательные для государств-членов, распоряжения, имеющие организационно-распорядительный характер, и рекомендации, не имеющие обязательного характера. Решения Комиссии входят в право Союза и подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов.
12. В силу пунктов 1 и 2 статьи 28 Договора Союз принимает меры по обеспечению функционирования внутреннего рынка, охватывающего единое экономическое пространство, в котором обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов, что означает подчинение всех сфер и отношений, составляющих единое экономическое пространство, основным принципам функционирования и целям Союза.
В целях обеспечения реализации положений Договора, и в частности статьи 28, подпунктом 4 пункта 43 Положения о Комиссии за ней закреплены полномочия по осуществлению мониторинга и контроля исполнения международных договоров, входящих в право Союза, и решений Комиссии, а также по уведомлению государств - членов Союза о необходимости их исполнения.
Полномочия Комиссии по осуществлению мониторинга реализации государствами-членами скоординированной (согласованной) транспортной политики предусмотрены пунктом 6 статьи 86 Договора. Осуществление Комиссией указанных полномочий включает в себя рассмотрение вопросов, связанных с либерализацией рынка транспортных услуг, созданием общего рынка транспортных услуг, в том числе услуг воздушного транспорта.
Этот круг вопросов также охватывает основные направления и этапы реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств-членов в сфере воздушного транспорта, направленной на формирование общего рынка услуг воздушного транспорта, которые на основании пункта 5 статьи 86 Договора определены Решением N 19.
В соответствии с пунктом 3 Решения N 19 Евразийским межправительственным советом утвержден План мероприятий ("дорожная карта") по реализации основных направлений и этапов реализации скоординированной (согласованной) политики транспортной политики государств - членов Евразийского экономического союза на 2024 - 2026 годы (далее - План мероприятий), согласно которому на Комиссию в том числе возложено обеспечение проведения мониторинга исполнения Плана мероприятий государствами-членами и предоставление информации о его результатах Евразийскому межправительственному совету в первом полугодии 2027 года. При этом пункт 6 Плана мероприятий предусматривает принятие Комиссией и государствами-членами мер по выявлению и устранению барьеров, а также максимальному сокращению изъятий и ограничений на внутреннем рынке Союза, включая мониторинг препятствий, влияющих на функционирование отраслевых рынков услуг автомобильного, водного, воздушного и железнодорожного транспорта.
В целях практического осуществления Комиссией ее полномочий и выполнения возложенных на нее функций Коллегия Комиссии в числе прочих мер своим решением от 28 марта 2023 года N 41 утвердила Методологию квалификации препятствий на внутреннем рынке Евразийского экономического союза и признания барьеров и ограничений устраненными (далее - Методология), определившую порядок рассмотрения Комиссией названных вопросов.
Возможность рассмотрения Комиссией вопросов функционирования внутреннего рынка услуг воздушного транспорта подтверждается и практикой самой Комиссии. Так, из представленных Комиссией материалов видно, что в связи с поступившими обращениями от государств-членов в рамках предусмотренных Методологией процедур Комиссией ранее рассматривались соответствующие вопросы: по обращению Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь (об ограничении Республикой Казахстан полетов ОАО "Авиакомпания "Белавиа" из Республики Беларусь в Республику Казахстан); по обращению Министерства экономики Республики Беларусь (об отсутствии равных условий на получение разрешений на выполнение полетов самолетами государств-членов в аэропорты государств-членов); по обращению Министерства экономики и коммерции Кыргызской Республики (об изменении ставок сборов за аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства Российской Федерации). При этом вопрос Кыргызской Республики был рассмотрен с принятием решения Коллегии Комиссии от 27 декабря 2023 года N 187 о квалификации выявленного препятствия на внутреннем рынке Союза в качестве "ограничения".
Учитывая вышеизложенное, Большая коллегия Суда приходит к выводу о том, что порядок рассмотрения Комиссией вопросов экономической интеграции в рамках Союза, а также сложившаяся в Комиссии правоприменительная практика допускают возможность рассмотрения Комиссией ситуаций, создающих препятствия на пути последовательного и поэтапного формирования единого транспортного пространства, поэтапной либерализации транспортных услуг между государствами-членами, принятие в пределах компетенции, в координации с государствами-членами, соответствующих мер по устранению таких препятствий.
При этом Комиссия вправе учитывать, что пункт 6 статьи 65 Договора разрешает государству - члену Союза предпринимать любые действия, которые он считает необходимыми для защиты важнейших интересов его безопасности посредством принятия законодательного акта.
В свою очередь, из подпунктов 1 - 3 пункта 7 статьи 65 Договора следует, что ограничительные меры государств - членов Союза должны соответствовать критерию необходимости преследовать одну из следующих целей: защита общественной морали или поддержание общественного порядка; защита жизни или здоровья людей, животных или растений; соблюдение законодательства государств-членов, не противоречащего положениям раздела XV Договора, включая меры, имеющие отношение к:
предотвращению вводящей в заблуждение и недобросовестной практики или последствий несоблюдения гражданско-правовых договоров;
защите от вмешательства в частную жизнь отдельных лиц при обработке и распространении сведений личного характера и защите конфиденциальности сведений о личной жизни и счетов;
безопасности.
Однако, как предписывает пункт 8 статьи 65 Договора, указанные выше действия не должны приводить к произвольной или неоправданной дискриминации между государствами - членами Союза или к скрытым ограничениям в торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций.
13. Создание общего рынка транспортных услуг, формирование единого транспортного пространства являются приоритетными целями и задачами Союза и его государств-членов. Согласно пунктам 4 и 5 статьи 86 Договора скоординированная (согласованная) транспортная политика формируется государствами-членами. При этом основные направления и этапы реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики определяются Высшим Евразийским экономическим советом.
Пунктом 2 Решения N 19 предусмотрено принятие государствами - членами Союза мер по снятию до 2025 года существующих ограничений при осуществлении в рамках Союза перевозок всеми видами транспорта.
Пунктом 3 Решения N 19 поручено Комиссии совместно с государствами - членами Союза обеспечить последовательную поэтапную реализацию Основных направлений на основе планов мероприятий ("дорожных карт"), утверждаемых Евразийским межправительственным советом на каждые 3 года, с учетом возможного включения в них мероприятий, выходящих за пределы соответствующего 3-летнего периода, а также допускающих возможность разной скорости их реализации государствами-членами при создании общего рынка транспортных услуг. Отдельно поручено разработать план мероприятий ("дорожную карту") по вопросам воздушного транспорта (с указанием конкретных этапов, мероприятий и сроков).
Утвержденные на основании Решения N 19 Основные направления реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств-членов в сфере воздушного транспорта среди прочего включают обеспечение справедливой и добросовестной конкуренции со следующими этапами реализации:
- выявление и устранение барьеров (проблемных вопросов) в области гражданской авиации, препятствующих развитию конкуренции на рынке перевозок воздушным транспортом между государствами-членами;
- анализ проводимой тарифной политики и применяемых регулируемых тарифов на аэронавигационное обслуживание и услуги аэропортов государств-членов, а также условий доступа к услугам аэропортов и аэронавигации государств-членов;
- выработка и принятие согласованных подходов по применению равных (недискриминационных) тарифных условий при оказании услуг аэропортов и аэронавигации;
- недопущение создания неравных (дискриминационных) условий для авиакомпаний государств-членов, назначенных и уполномоченных в соответствии с международными договорами о воздушном сообщении, при выполнении регулярных воздушных перевозок между государствами-членами, а также взимания дополнительных платежей с авиакомпаний государств-членов за использование воздушного пространства;
- беспрепятственное предоставление права на техническую посадку с некоммерческими целями в международных аэропортах государств-членов авиакомпаниям другого государства-члена;
- обеспечение равного (недискриминационного) доступа авиакомпаний государств-членов к наземной инфраструктуре аэропортов, в том числе выработка и принятие согласованных подходов по регулированию доступа авиакомпаний государств-членов к услугам аэропортов и аэронавигации на условиях не менее благоприятных, чем условия, созданные для авиакомпаний принадлежности государству-члену, на территории которого оказываются услуги аэропортов и аэронавигации.
Акты Евразийского межправительственного совета ("дорожные карты"), как и Решение N 19, предусматривают поэтапное формирование общего рынка транспортных услуг посредством планирования и реализации разнообразных мероприятий, среди которых выявление препятствий в области гражданской авиации, их анализ и классификация, выработка предложений по устранению. При этом ответственным исполнителем по данным направлениям и этапам работы по формированию общего рынка транспортных услуг определена Комиссия.
По информации Комиссии, предоставленной по запросу Суда, в настоящее время продолжается поэтапное формирование общего рынка услуг воздушного транспорта. Комиссия сообщила о реализации планов мероприятий "дорожные карты" в рамках скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Союза в части воздушного транспорта на 2018 - 2020 и на 2021 - 2023 годы, которые в совокупности содержат 47 мероприятий.
С учетом предмета разбирательства по настоящему делу, имеющихся в нем материалов, а также учитывая пределы компетенции Суда (пункты 39, 42, 46 Статута), Большая коллегия Суда констатирует невозможность в настоящем консультативном заключении давать оценку степени реализации последовательного и поэтапного создания общего рынка транспортных услуг на воздушном транспорте, а также деятельности Комиссии по обеспечению формирования общего рынка транспортных услуг, квалификации препятствий на внутреннем рынке, реализации полномочий, предусмотренных Договором и Решением N 19, поручений, закрепленных в решениях и распоряжениях Евразийского межправительственного совета об основных направлениях и этапах реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Союза в части воздушного транспорта. Вместе с тем Большая коллегия Суда отмечает, что конкретные решения Комиссии, принятые ею в рамках предоставленной компетенции, а также действия (бездействие) могут быть предметом рассмотрения Судом на соответствие праву Союза в порядке пункта 39 Статута.
14. С учетом изложенного Большая коллегия Суда предоставляет следующее разъяснение:
14.1. Нормы раздела XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" Договора применяются к услугам транспорта в части, не противоречащей разделу XXI "Транспорт" Договора, и на наднациональном уровне определяют общие для всех государств - членов Союза условия торговли транспортными услугами. Закрепленное в пункте 1 статьи 66 Договора обязательство государств-членов не вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами лицами других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора, распространяется и на сферу услуг воздушного транспорта.
14.2. Регулирование авиасообщения и полетов воздушных судов государств-членов в рамках Союза осуществляется государствами-членами в соответствии с заключенными на основании Чикагской конвенции соглашениями в области международной гражданской авиации и национальным законодательством.
Согласно действующему праву Союза Комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию положений Договора, в том числе предусматривающих осуществление в рамках Союза скоординированной (согласованной) транспортной политики, направленной на обеспечение экономической интеграции, последовательное и поэтапное формирование единого транспортного пространства.
В частности, Комиссия наделена полномочиями по мониторингу реализации положений Договора в сфере воздушного транспорта, включая:
- выявление ситуаций, создающих в этой сфере препятствия на пути последовательного и поэтапного формирования единого транспортного пространства, поэтапной либерализации транспортных услуг между государствами-членами;
- принятие в пределах компетенции, в координации с государствами-членами, мер по устранению таких препятствий.
14.3. Большая коллегия Суда констатирует невозможность в консультативном заключении давать оценку степени реализации последовательного и поэтапного создания общего рынка услуг в сфере воздушного транспорта.
Копию настоящего консультативного заключения направить заявителю.
Консультативное заключение разместить на официальном интернет-сайте Суда.
Председательствующий
А.А.ДРОНОВ
Судьи
А.М.АЖИБРАИМОВА
Э.В.АЙРИЯН
Д.П.АЛЕКСАНДРОВ
А.А.ЗАБАРА
Е.Ж.ИСМАИЛОВ
М.Т.КАЙЫПОВ
А.Б.КИШКЕМБАЕВ
Н.В.ПАВЛОВА
А.Г.ТУНЯН
Большой Коллегией Суда Евразийского экономического союза 7 апреля 2025 года предоставлено консультативное заключение по заявлению Республики Беларусь в лице Министерства юстиции Республики Беларусь о разъяснении положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года.
Не соглашаюсь с Консультативным заключением Большой Коллегии Суда и в соответствии со статьей 79 Регламента Суда Евразийского экономического союза, утвержденного решением Высшего Евразийского экономического совета от 23 декабря 2014 года N 101, заявляю особое мнение по следующим основаниям.
Заявитель просил разъяснить:
1) применяются ли нормы раздела XV "Торговля услугами, учреждение, деятельность и осуществление инвестиций" Договора к услугам воздушного транспорта, в том числе, по вопросам введения запретов и ограничений деятельности отдельных хозяйствующих субъектов государств - членов Союза;
2) имеет ли Евразийская экономическая комиссия полномочия на рассмотрение вопросов, связанных с введением одним государством - членом Союза запретов (ограничений) на осуществление субъектами хозяйствования другого государства - члена Союза перевозок воздушным транспортом, и на принятие обязательного для исполнения решения по снятию таких запретов (ограничений);
3) является ли запрет авиационных властей одного государства - члена Союза на полеты самолетов определенного типа, например "Boeing", субъекта хозяйствования другого государства - члена Союза ограничением для создания общего рынка транспортных услуг на воздушном транспорте?
Исходя из содержания пунктов 46 и 101 Статута Суда, разъяснению подлежат только те нормы права Союза, которые непосредственно поименованы в заявлении. При этом консультативное заключение, как судебный акт, должно быть логичным, не содержать внутренних противоречий, положений, несовместимых с пределами компетенции Суда и выходить за рамки вопросов заявителя. Императивной нормой пункта 102 Статута Суда установлено, что решение Суда не изменяет и (или) не отменяет действующих норм права Союза, законодательства государств-членов и не создает новых.
1. Учитывая, что вопросы заявителя основаны на положениях Договора от 29 мая 2014 года, регулирующих различные сферы правоотношений, полагаю целесообразным концептуально обозначить те исходные правовые позиции, которые подлежали, на мой взгляд, включению в предоставленное разъяснение.
В соответствии со статьей 1 Договора от 29 мая 2014 года в рамках Союза обеспечивается свобода движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы, проведение скоординированной, согласованной или единой политики в отраслях экономики, определенных Договором и международными договорами в рамках Союза.
Согласно статье 3 Договора от 29 мая 2014 года в число основных принципов функционирования Союза включено обеспечение взаимовыгодного сотрудничества, равноправия и учета национальных интересов государств-членов.
Раздел XXI "Транспорт" Договора от 29 мая 2014 года включает основные положения скоординированной (согласованной) транспортной политики, ее приоритеты. В качестве одной из главных задач и основного приоритета политики государств-членов в сфере транспорта названо создание общего рынка транспортных услуг и формирование единого транспортного пространства (статья 86).
При этом определение основных направлений и этапов реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики отнесено к компетенции Высшего совета, а мониторинг реализации государствами-членами данной политики - к ведению Комиссии.
В соответствии со статьей 87 Раздела XXI положения данного раздела применяются к автомобильному, воздушному, водному и железнодорожному транспорту с учетом положений разделов XVIII и XIX Договора от 29 мая 2014 года и особенностей, предусмотренных приложением N 24 к Договору от 29 мая 2014 года.
Пункт 2 статьи 87 содержит концептуальное положение о том, что государства-члены стремятся к поэтапной либерализации транспортных услуг между государствами-членами. Порядок, условия и этапность такой либерализации определяются международными договорами в рамках Союза с учетом особенностей, предусмотренных приложением N 24 к Договору от 29 мая 2014 года.
Протокол о скоординированной (согласованной) транспортной политике (Далее - Приложение N 24) содержит Раздел III "Воздушный транспорт", согласно которому развитие воздушного транспорта в Союзе осуществляется в рамках проводимой скоординированной (согласованной) транспортной политики путем поэтапного формирования общего рынка услуг воздушного транспорта (пункт 10), установлены принципы формирования общего рынка услуг воздушного транспорта (пункт 11).
Пункт 13 данного раздела содержит императивную норму о том, что полеты воздушных судов государств-членов в рамках Союза выполняются на основе международных договоров государств-членов и (или) разрешений, выдаваемых в порядке, установленном законодательством государств-членов.
С учетом изложенного, следует констатировать следующее:
предметом правового регулирования положений Раздела XXI Договора от 29 мая 2014 года и Протокола N 24 являются правоотношения государств-членов по скоординированной транспортной политике, в том числе в сфере воздушного транспорта гражданской авиации;
в целях создания общего рынка транспортных услуг и формирования единого транспортного пространства осуществляется скоординированная (согласованная) транспортная политика;
главная функция по определению ее направлений и реализации возложена на Высший совет, мониторинг - на Евразийскую экономическую комиссию (далее - Комиссия, ЕЭК);
вопросы формирования общего рынка услуг воздушного транспорта регулируются Протоколом N 24. В настоящее время данный рынок не сформирован и в праве Союза юридически не оформлен как объект международно-правовых отношений;
в рамках Союза отсутствует единое и унифицированное международно-правовое регулирование порядка и правил выдачи (аннулирования) разрешений на полеты воздушных судов гражданской авиации;
к исключительной компетенции государств-членов отнесены вопросы регулирования порядка и правил выдачи (аннулирования) разрешений на полеты воздушных судов гражданской авиации;
полеты таких судов выполняются на основе международных договоров государств-членов и (или) разрешений, выдаваемых в порядке, установленном законодательством государств-членов;
2. Относительно первого и третьего вопросов заявителя, имеющих опосредованную взаимосвязь, прихожу к следующим выводам.
В соответствии с положением пункта 3 статьи 65 Раздела XV Договора от 29 мая 2014 года услуги, охватываемые Разделами XVI, XIX, XX и XXI Договора от 29 мая 2014 года, регулируются положениями указанных разделов соответственно. Положения Раздела XV действуют в части, не противоречащей данным разделам.
Создание общего рынка транспортных услуг подпунктом 1) пункта 2 статьи 86 Договора от 29 мая 2014 года отнесено к одной из приоритетных задач скоординированной (согласованной) политики.
Услуги воздушного транспорта в части принципов их перспективного формирования регулируются пунктом 11 Протокола N 24, который относится к Разделу XXI Договора от 29 мая 2014 года.
Подпунктом 22) пункта 6 Протокола о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций, являющегося Приложением N 16 к Договору от 29 мая 2014 года (далее - Приложение N 16), к торговле услугами отнесена поставка услуг, включающая в себя производство, распределение, маркетинг, продажу и доставку услуг.
Смысловое содержание указанных норм права показывает соотношение исследованных выше норм Раздела XV и Приложения N 16 в части торговли услугами с нормами Раздела XXI и Приложения N 24, содержащими положения рамочного, декларативного характера относительно перспектив создания общего рынка транспортных услуг, в том числе услуг воздушного транспорта.
Пункт 4 Приложения N 16 содержит изъятие, в соответствии с которым в отношении способов поставки услуг, указанных в абзацах втором и третьем подпункта 22 пункта 6 настоящего Протокола, положения настоящего Протокола не применяются к правам перевозки воздушным транспортом и услугам, непосредственно относящимся к правам перевозки, за исключением:
ремонтного и эксплуатационного обслуживания самолетов;
поставки и маркетинга авиатранспортных услуг;
услуг компьютерной системы резервирования.
Как следует из вышеуказанных норм Договора, в соответствии с пунктом 6 Протокола, понятия, используемые в Протоколе, означают следующее:
22) "торговля услугами" - поставка услуг, включающая в себя производство, распределение, маркетинг, продажу и доставку услуг и осуществляемая следующими способами:
с территории одного государства-члена на территорию любого другого государства-члена;
на территории одного государства-члена лицом этого государства-члена получателю услуг другого государства-члена;
Из взаимосвязанного прочтения пункта 4 и подпункта 22 пункта 6 Протокола следует вывод о том, что указанное изъятие исключает из сферы правового регулирования Раздела XV (в том числе статей 65, 66, 67 Договора) и Приложения N 16 все права перевозки воздушным транспортом и относящихся к ним услуг, осуществляемых (в том числе) с территории одного государства-члена на территорию любого другого государства-члена.
Таким образом, положения Протокола, в том числе статей 65 - 67, применимы в полном объеме только к трем следующим видам услуг:
ремонтного и эксплуатационного обслуживания самолетов;
поставки и маркетинга авиатранспортных услуг;
услуг компьютерной системы резервирования.
(Отмечу, что в вопросах заявителя данные виды услуг не указаны).
Вместе с тем в Консультативном заключении содержатся выводы, вступающие в противоречие с данными нормами Договора от 29 мая 2014 года. Так, в пункте 10 (стр. 9) текста указывается, что "Анализ положений Раздела XV Договора в контексте с общими положениями Раздела I Договора и специальными положениями Раздела XXI Договора позволяет сделать вывод о том, что нормы статей 65 - 67 Договора в части либерализации торговли услугами, принятия или применения ограничений, условий затрагивают и услуги в сфере воздушного транспорта".
В абзаце втором пункта 10 консультативного заключения Большая коллегия Суда отмечает, что "пункт 1 статьи 66 Договора содержит обязательство государств - членов Союза не вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами, деятельности других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора".
В абзаце пятом пункта 10 консультативного заключения (стр. 10) Большая коллегия Суда приходит к выводу о том, что на основании пункта 3 статьи 65 Раздела XV Договора положения пункта 1 статьи 66 Раздела XV Договора распространяются и на сферу услуг воздушного транспорта".
Таким образом, вступая в противоречие императивной норме пункта 4 Приложения N 16, относящей в полном объеме к сфере правового регулирования Раздела XV Договора исключительно три вида услуг, непосредственно относящихся к правам перевозки, консультативное заключение относит к компетенции указанного раздела в полном объеме все виды услуг воздушного транспорта.
Указанный вывод получил последующее развитие в пункте 14.1 резолютивной части консультативного заключения: "Закрепленное в пункте 1 статьи 66 Договора обязательство государств-членов не вводить новые дискриминационные меры в отношении торговли услугами лицами других государств-членов по сравнению с режимом, действующим на дату вступления в силу Договора, распространяется и на услуги воздушного транспорта".
С учетом изложенного, следует констатировать противоречие указанных выводов предоставленного разъяснения с нормой пункта 102 Статута Суда о том, что решение Суда не изменяет действующих норм права Союза, а также нормой пункта 101 Статута Суда о том, что решение Суда не может выходить за рамки указанных в заявлении вопросов. Отмечаю, что Заявитель не формулировал вопросы относительно дискриминационных мер и, в этой связи, указание на таковые в судебном акте означает выход за пределы компетенции Суда в конкретном деле.
2.1. Считаю принципиальным отметить четкое разграничение Договором предметов ведения: компетенции Союза на частичное регулирование отдельных вопросов, связанных с воздушным транспортом и отсылку к праву государств-членов относительно регламентации полетов воздушных судов государств-членов, которые не относятся к услугам воздушного транспорта. Отмечу, что подпункт 14.2 консультативного заключения содержит краткую констатацию указанного факта, однако в мотивировочной части разъяснения отсутствует необходимое исследование соответствующих норм права, что в контексте предоставляемого судебного акта требует следующей аргументации.
В соответствии с нормой пункта 12 Раздела III "Воздушный транспорт" Приложения N 24 государства-члены признают, что каждое государство-член обладает полным и исключительным суверенитетом на воздушное пространство над своей территорией.
Норма пункта 13 Раздела III "Воздушный транспорт" Приложения N 24 носит специальный характер и целиком исключает из сферы правового регулирования права Союза регламентацию полетов воздушных судов государств-членов в рамках Союза, которые выполняются на основе международных договоров государств-членов и (или) разрешений, выдаваемых в порядке, установленном законодательством государств-членов.
Данные нормы права Союза соотносятся с соответствующими положениями "Конвенции о международной гражданской авиации" (заключена в г. Чикаго 7 декабря 1944 года), (далее - Чикагская Конвенция).
Согласно пункту с) статьи 3 Чикагской Конвенции:
"Никакое государственное воздушное судно Договаривающегося государства не производит полета над территорией другого государства и не совершает на ней посадки, кроме как с разрешения, предоставляемого специальным соглашением или иным образом, и в соответствии с его условиями".
Норма статьи 6 "Регулярные воздушные сообщения" Чикагской Конвенции устанавливает, что никакие регулярные международные воздушные сообщения не могут осуществляться над территорией или на территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции.
Таким образом, в практике государств-членов Союза в сфере воздушного транспорта гражданской авиации регулярные международные воздушные сообщения устанавливаются и регламентируются на основе двусторонних межправительственных соглашений.
В рамках этих соглашений государства-члены определяют договорные линии, по которым разрешается осуществление полетов, обмениваются коммерческими правами, дающими возможность при выполнении полетов воздушных судов перевозить пассажиров, грузы и почту, регулируют порядок допуска (назначения) авиапредприятий к эксплуатации воздушных линий, объемы авиаперевозок, применение тарифов и вопросы сотрудничества авиапредприятий.
Соглашения о воздушном сообщении могут предусматривать существенные ограничения данной деятельности (например, ограничение объемов авиаперевозок, требование о предварительном утверждении тарифов на авиаперевозки, ограничение количества назначаемых авиапредприятий и т.д.) либо предоставлять большую свободу авиапредприятиям.
Констатирую, что государствами - членами Союза на основании Чикагской Конвенции заключены (до учреждения ЕврАзЭС и ЕАЭС) многочисленные двусторонние международные договоры в сфере воздушного транспорта гражданской авиации, в числе которых следующие:
Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области воздушного транспорта от 16 сентября 1992 года;
Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Беларусь о сотрудничестве в области воздушного транспорта от 16 сентября 1992 года;
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о воздушном сообщении от 28 марта 1994 года;
Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Армения о воздушном сообщении от 2 сентября 1999 года;
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о воздушном сообщении от 4 октября 1993 года;
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта от 28 марта 1996 года;
Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта от 12 декабря 1997 года;
Соглашение между Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Армения о воздушном сообщении от 16 ноября 1995 года;
Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Кыргызской Республики о воздушном сообщении и сотрудничестве в области воздушного транспорта от 18 февраля 1994 года;
Соглашение между Правительством Кыргызской Республики и Правительством Республики Беларусь о воздушном сообщении от 2 февраля 2000 года.
Вышеперечисленные международные договоры не входят в право Союза и действуют исключительно в рамках двусторонних межгосударственных отношений.
При этом часть договоров содержат положения относительно аннулирования или приостановления разрешений на эксплуатацию воздушных транспортных средств другой договаривающейся стороны над своей территорией. Указанные вопросы детально регламентированы национальным законодательством государств-членов.
Государства - члены Союза также являются участниками Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 30 декабря 1991 года, заключенного в рамках СНГ.
2.2. Вопросы, связанные с регулированием порядка и правил выдачи, аннулирования или приостановления разрешений на эксплуатацию воздушных транспортных средств, в том числе других государств или иностранных компаний-перевозчиков также находятся в исключительном ведении государств - членов Союза. При этом указанные порядок и правила устанавливаются каждым государством самостоятельно и имеют различный объем правового содержания.
Так, в соответствии с пунктом 1 статьи 42 Закона Республики Армения "Об авиации" от 22 февраля 2007 года, коммерческие воздушные сообщения на территории Республики Армения могут осуществляться только в установленном настоящей главой порядке на основании свидетельства (сертификата) эксплуатанта воздушного судна, сертификата для осуществления регулярных коммерческих воздушных перевозок, их назначения, разрешения эксплуатанта иностранного воздушного судна на регулярные коммерческие воздушные сообщения и разрешений на нерегулярные коммерческие воздушные сообщения.
Согласно статье 1 Воздушного кодекса Республики Беларусь от 16 мая 2006 года, сертификация в области гражданской авиации - деятельность специально уполномоченного органа в области гражданской авиации по подтверждению соответствия объектов сертификации требованиям, установленным авиационными правилами и иными нормативными правовыми актами, за исключением технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации.
Пунктом 2 Правил сертификации и выдачи сертификата эксплуатанта гражданских воздушных судов, утвержденных приказом исполняющего обязанности Министра по инвестициям и развитию Республики Казахстан от 10 ноября 2015 года N 1061, установлено, что данные правила определяют порядок сертификации и выдачу сертификата эксплуатанта, а также приостановления и отзыва сертификата эксплуатанта гражданских воздушных судов авиакомпаний, осуществляющих коммерческие перевозки пассажиров, багажа, груза и почтовых отправлений (воздушные перевозки).
В Кыргызской Республике действует Руководство по выдаче сертификата эксплуатанта воздушного транспорта Кыргызской Республики, являющееся Приложением 1 к приказу Государственного агентства гражданской авиации при Кабинете Министров Кыргызской Республики от 16 февраля 2023 года N 130.
Пунктом 4 Руководства установлено, что Руководство устанавливает порядок выдачи документа - сертификата эксплуатанта, подтверждающего соответствие юридического лица, желающего осуществлять коммерческие воздушные перевозки, требованиям воздушного законодательства Кыргызской Республики и требованиям настоящего Руководства.
В Российской Федерации отношения, связанные с сертификатами эксплуатанта регламентированы Приказом Минтранса России от 12 января 2022 года N 10 (в ред. от 19 октября 2022 года) "Об утверждении Федеральных авиационных правил "Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил. Порядок приостановления действия, введения ограничений в действие и аннулирования документа, подтверждающего соответствие юридического лица, индивидуального предпринимателя требованиям федеральных авиационных правил" (Зарегистрировано в Минюсте России 15 марта 2022 года N 67758)
Исходя из вышеизложенного, следует отметить наличие устоявшейся национальной практики государств - членов Союза (на основании положений Чикагской Конвенции) по регулированию вопросов, связанных в числе прочих с порядком и правилами выдачи, аннулирования или приостановления разрешений на эксплуатацию воздушных транспортных средств на своих территориях, что также в полной мере соотносится с нормой пункта 13 Раздела III "Воздушный транспорт" Приложения N 24, а также мировой практикой.
При этом указанные порядок и правила по своей правовой природе относятся к разрешительным видам административных процедур, реализуются в формате осуществления властно-распорядительных полномочий компетентных органов в сфере гражданской авиации государств-членов. В этой связи выдача разрешений, установление запретов и ограничений в данной области правоотношений не является тождественным торговле услугами, услугам воздушного транспорта по смыслу норм права Союза, в первую очередь, положениям Раздела XV и статье 66 Договора как по предмету правового регулирования, так и целевому назначению.
Кроме того, в рамках практической реализации на национальном уровне положения пункта 13 Раздела III "Воздушный транспорт" Приложения N 24, рассмотренных выше положений Чикагской Конвенции, государства-члены самостоятельно устанавливают конкретные объем и условия в части порядка и правил выдачи, аннулирования или приостановления разрешений на эксплуатацию воздушных транспортных средств на своих территориях. Например, в соответствии с Указом Президента Кыргызской Республики от 4 ноября 2024 года N 315 "О введении запрета (моратория) на регистрацию и выдачу сертификатов эксплуатанта авиакомпаниям", в целях укрепления национальной авиационной системы, а также повышения ее прозрачности, надежности и соответствия международным требованиям, в соответствии со статьями 66, 70, 71 Конституции Кыргызской Республики, был установлен запрет (мораторий) на регистрацию и выдачу сертификатов эксплуатанта вновь создаваемым авиакомпаниям до соответствующего решения Президента Кыргызской Республики.
2.3. Считаю, что для объективного и обоснованного ответа на вопросы Заявителя, в консультативном заключении необходимо было в первую очередь конкретизировать ключевые термины, содержащиеся в заявлении: "запреты" и "ограничения". Разъяснение данных терминов подлежало включению в основу выводов Суда, поскольку при отсутствии ясного их смыслового понимания в строгом соответствии с актами права Союза, предоставленное консультативное заключение apriory противоречит своему целевому назначению - разъяснению норм права Союза и, как следствие, порождает правовую неопределенность.
В Консультативном заключении разъяснение указанных терминов отсутствует.
В этой связи полагаю целесообразным сформулировать следующие позиции.
Положения Раздела XV Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и Приложения N 16 к нему содержат термин "запрет" только в отношении третьих стран, однако не раскрывают его значения.
Положения Раздела XXI Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и Приложения N 24 к нему (в части Раздела III "Воздушный транспорт") не содержат термина "запрет".
С учетом изложенного и в целях использования единого понятийного аппарата права Союза считаю целесообразным применить определение данного термина, которое содержится в пункте 2 Раздела I. "Общие положения" Протокола о мерах нетарифного регулирования в отношении третьих стран (Приложение N 7 к Договору от 29 мая 2014 года). Согласно данному Приложению запретом является мера, запрещающая ввоз и (или) вывоз отдельных видов товаров. В силу пункта 1 Приложения 7, запрет является мерой нетарифного регулирования в отношении третьих стран.
В этой связи, Положения Раздела XV Договора от 29 мая 2014 года не устанавливают запретов, как мер нетарифного регулирования в отношении деятельности хозяйствующих субъектов государств-членов.
Согласно пункту 3 Методологии квалификации препятствий на внутреннем рынке Евразийского экономического союза и признания барьеров и ограничений устраненными, утвержденной Решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 28 марта 2023 года N 41 (далее - Методология), "ограничения" - это препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза и их доступа на рынки государств - членов Союза, возникшие вследствие отсутствия правового регулирования экономических отношений, развитие которых предусмотрено правом Союза.
Методология не содержит термина "запреты", однако раскрывает значение терминов "барьеры" и "изъятия", ссылка на которые отсутствует в вопросах заявителя.
"барьеры" - препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза и их доступа на рынки государств - членов Союза, возникшие вследствие несоответствия действующих либо принятых, но не вступивших в силу норм законодательства государств-членов или сложившейся в государствах-членах правоприменительной практики праву Союза;
"изъятия" - предусмотренные правом Союза исключения (отступления) в части неприменения государством - членом Союза общих правил функционирования внутреннего рынка Союза.
С учетом изложенного считаю, что любое консультативное заключение должно предоставляться в строгом соответствии с формулировками заявления.
3. Относительно вопроса N 2 Заявителя отмечаю, что выводы резолютивной части консультативного заключения не имеют надлежащего обоснования в его мотивировочной части и полагаю, что в текст судебного акта подлежали включению следующие позиции.
Договором от 29 мая 2014 года в сфере транспорта ЕАЭС установлено разграничение полномочий государств-членов и органов Союза.
Так, в соответствии с пунктом 4 статьи 86 Договора от 29 мая 2014 года скоординированная (согласованная) транспортная политика (к приоритетам которой отнесено формирование единого транспортного пространства) формируется государствами-членами.
В силу пункта 5 статьи 86 Договора от 29 мая 2014 года, основные направления и этапы реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики определяются Высшим Советом.
Пунктом 6 статьи 86 Договора от 29 мая 2014 года мониторинг реализации государствами-членами скоординированной (согласованной) транспортной политики возложен на Комиссию.
В соответствии с подпунктом 15) пункта 3 Положения о Евразийской экономической комиссии, являющегося Приложением N 1 к Договору от 29 мая 2014 года (далее - Приложение N 1), Комиссия осуществляет свою деятельность в пределах полномочий, предусмотренных Договором и международными договорами в рамках Союза, в числе прочих в сфере транспорта и перевозки.
Согласно пункту 4 Приложения N 1 Комиссия в пределах своих полномочий обеспечивает реализацию международных договоров, входящих в право Союза.
В соответствии с подпунктом 4) пункта 43 Приложения N 1, Коллегия Комиссии осуществляет мониторинг и контроль исполнения международных договоров, входящих в право Союза, и решений Комиссии, а также уведомляет государства-члены о необходимости их исполнения.
Распоряжением от 1 октября 2024 года N 15 утвержден План мероприятий ("дорожная карта") по реализации Основных направлений и этапов реализации скоординированной (согласованной) транспортной политики государств - членов Евразийского экономического союза на 2024 - 2026 годы (далее - План мероприятий).
В соответствии с подпунктом 6 пункта 3 "Повышение качества транспортных услуг" в числе мероприятий по реализации данного плана определено выявление и устранение барьеров, а также максимальное сокращение изъятий и ограничений на внутреннем рынке Союза, включая мониторинг препятствий, влияющих на функционирование отраслевых рынков услуг автомобильного, водного, воздушного и железнодорожного транспорта, которое осуществляется на постоянной основе государствами-членами, Комиссией. Документом также определен формат планируемого результата, документа, для последующего представления Высшему Евразийскому экономическому совету.
С учетом изложенного следует констатировать четкое разграничение полномочий органов Союза и государств-членов по скоординированной транспортной политике.
Правоотношения по организации работы в сфере устранения препятствий отнесены к компетенции Комиссии на основании Методологии.
Методология разработана в соответствии со статьей 28 Договора от 29 мая 2014 года, в рамках реализации подпунктов 4 и 10 пункта 43 Приложения N 1, в целях квалификации (в числе прочих) препятствий на внутреннем рынке Союза.
В соответствии с пунктом 3 Методологии, все препятствия в ЕАЭС делятся на барьеры, ограничения и изъятия. Как указано выше, запреты, как меры нетарифного регулирования в отношении третьих стран в Методологию не включены.
Методология устанавливает полномочия ЕЭК в сфере квалификации препятствий и признания их устраненными, содержит подробный алгоритм действий ЕЭК на всех стадиях. Работа Комиссии при этом осуществляется во взаимодействии с государствами-членами.
В этой связи решения Комиссии о квалификации препятствий на внутреннем рынке Союза принимаются ЕЭК в рамках предоставленных полномочий.
3.1. В части вопроса заявителя относительно полномочий Комиссии на рассмотрение вопросов, связанных с введением одним государством - членом Союза запретов (ограничений) на осуществление субъектами хозяйствования другого государства - члена Союза перевозок воздушным транспортом, следует отметить следующее.
Вопрос заявителя сформулирован в отношении перевозок воздушным транспортом. Указанный вид правоотношений не урегулирован правом Союза в соответствии с изъятием, установленным нормой пункта 13 Раздела III "Воздушный транспорт" Приложения N 24 и отнесен к исключительному ведению государств-членов.
Перевозки воздушным транспортом регламентированы в двусторонних международных договорах, заключенных государствами-членами, и их национальном законодательстве.
Например, в соответствии с пунктом 4 статьи 3 Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Армения о воздушном сообщении от 16 ноября 1995 года, "технические и коммерческие вопросы, касающиеся полетов воздушных судов и перевозок пассажиров, груза и почты на договорных линиях, а также вопросы, относящиеся к коммерческому сотрудничеству, в частности, частоты рейсов, типов воздушных судов, заправки авиатопливом, финансовых расчетов, будут решаться по договоренности между назначенными авиапредприятиями. При отсутствии договоренности эти вопросы будут решаться авиационными властями Договаривающихся Сторон.
Пунктом 5 статьи 2 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о воздушном сообщении от 28 марта 1994 года установлено, что все технические и коммерческие вопросы, касающиеся полетов воздушных судов и перевозок пассажиров, багажа, груза и почты на договорных линиях, а также все вопросы, относящиеся к коммерческому сотрудничеству, техническому обслуживанию воздушных судов на земле и к порядку финансовых расчетов, будут решаться по договоренности между назначенными авиапредприятиями Договаривающихся Сторон. При отсутствии договоренности эти вопросы будут передаваться авиационным властям Договаривающихся Сторон для принятия решения.
Согласно пунктам 1 - 2 статьи 5 Соглашения между Правительством Республики Казахстан и Правительством Республики Армения о воздушном сообщении от 2 сентября 1999 года
"Законы, правила и процедуры государства одной Стороны, регулирующие прибытие и отправление с территории ее государства воздушного судна, эксплуатирующего международные воздушные сообщения, будут применяться к назначенным авиапредприятиям другой Стороны.
Законы, правила и процедуры государства одной Стороны, регулирующие прилет, временное пребывание и вылет со своей территории пассажиров, экипажа, багажа, груза или почты, как, например, формальности, касающиеся въезда, выезда, эмиграции и иммиграции, а также таможенные правила и санитарные меры, будут применяться к пассажирам, экипажу, багажу, грузу или почте, перевозимых воздушным судном назначенного авиапредприятия другой Стороны во время их пребывания на упомянутой территории".
С учетом изложенного, у Комиссии отсутствуют полномочия на рассмотрение вопросов, связанных с перевозками воздушным транспортом.
4. В пункте 13 консультативного заключения содержатся выводы относительно создания общего рынка услуг воздушного транспорта. Отмечаю, что Заявителем данный вопрос не формулировался и к разъяснению не заявлялся. В этой связи считаю данное инициативное разъяснение Большой коллегии Суда не относящимся к предмету и основанию заявления.
5. Полагаю обоснованным следующие выводы резолютивной части консультативного заключения:
по вопросу N 1:
Нормы Раздела XV Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и Приложения N 16 к нему, применяются в части торговли услугами к услугам воздушного транспорта в пределах правового регулирования данного вида услуг положениями Раздела XXI Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, Приложения N 24 к нему, с изъятием, установленным пунктом 4 Приложения N 16 и особенностями, указанными в пункте 3 статьи 65 Договора от 29 мая 2014 года.
Раздел XV Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года и Приложение N 16 к нему не содержат положений относительно запретов, как мер нетарифного регулирования, деятельности отдельных хозяйствующих субъектов государств - членов Союза и в этой связи не применяются в рамках указанных положений Договора о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года, в том числе и к услугам воздушного транспорта.
С учетом установленного пунктом 13 Приложения N 24 изъятия из права Союза правоотношений в сфере полетов воздушных судов государств-членов в рамках Союза (включая выдачу разрешений на такие полеты), а также то обстоятельство, что данные правоотношения не соотносятся с услугами воздушного транспорта, ограничения, как форма препятствий на внутреннем рынке Союза, не применяются к правоотношениям, отнесенным к исключительной компетенции государств - членов Союза.
По вопросу N 2:
Правом Союза не установлены полномочия Комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с введением одним государством - членом Союза запретов (ограничений) на осуществление субъектами хозяйствования другого государства - члена Союза перевозок воздушным транспортом. Указанный вид перевозок регулируется двусторонними договорами государств - членов Союза, не включенными в право Союза, а также национальным законодательством государств-членов.
По вопросу N 3:
Положениями Главы IV Статута Суда к компетенции Суда Евразийского экономического союза не отнесено разъяснение положений международных договоров, не включенных в право Союза, а также национального законодательства государств-членов.
Учитывая, что норма пункта 13 Раздела III "Воздушный транспорт" Приложения N 24 исключает из сферы права Союза регламентацию полетов воздушных судов государств-членов в рамках Союза и относит связанные с такой регламентацией правоотношения к компетенции государств-членов, у Суда Евразийского экономического союза отсутствуют правомочия для предоставления консультативного заключения по вопросу заявителя N 3.
Судья
Э.В.АЙРИЯН